De Voetbalwet: bestrijding van voetbalvandalisme en ernstige overlast

Inleiding

Voetbal is in Nederland en veel andere landen wereldwijd een populaire sport. Uit een onderzoek van de KNVB uit 2015 blijkt dat voetbal het grootste sociale netwerk van ons land vormt. Het voetbal levert bovendien een bijdrage van €2.18 miljard (0.34%) aan het Bruto Binnenlands Product.[1] De voetbalverenigingen hebben dus een belangrijke maatschappelijke rol. Er zijn veel supporters en mensen die zelf de sport uitoefenen.

De afgelopen decennia zijn er echter verschillende incidenten geweest rondom het voetbal. Dat is genoeg reden geweest voor de wetgever om een ‘’Voetbalwet’’ te maken, oftewel de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast (Wet MBVEO, ingegaan op 1 september 2010). Op 30 juni 2015 is de wet tot wijziging van de Gemeentewet en het Wetboek van Strafrecht ter aanscherping van de maatregelen ter bestrijding van voetbalvandalisme en ernstige overlast ingevoerd, wat een aanvulling op de eerdere maatregelen is.[2]

Tussen sommige clubs is er sprake van rivaliteit, waarvan er in Nederlande verschillende soorten zijn. De rivaliteit kan te maken hebben met de nabijheid van clubs, zoals bij Vitesse (Arnhem) en NEC (Nijmegen), of de ‘klassieke’ strijd tussen grote steden in Nederland zoals bij Ajax (Amsterdam) en Feyenoord (Rotterdam). Ludieke leuzen van de ene supportersgroep naar de andere kunnen als een leuke vorm van rivaliteit worden gezien, terwijl geweld als de negatieve keerzijde van rivaliteit kan worden gezien. Zo vond er op 23 maart 1997 langs de A9 bij een weiland in Beverwijk de zogenoemde ‘’Slag bij Beverwijk’’ plaats, een vechtpartij tussen supporters (c.q. hooligans) van Ajax en Feyenoord. Een supporter van Ajax overleed uiteindelijk als gevolg van de vechtpartij.[3]

Verschillende actoren en factoren hebben een rol gespeeld bij de totstandkoming van de Voetbalwet en hebben invloed op de gevolgen van de invoering van die wet. Supporters, de gemeente (met name de burgemeester), de politie, de voetbalclubs, de KNVB (Koninklijke Nederlandse Voetbalbond), de maatschappij en de wetgever lijken belangrijke actoren. Gevechten (zoals de slag bij Beverwijk), rampen (Hillsborough[4]), financiële gevolgen en openbare ordeverstoring kunnen belangrijke factoren zijn bij de invoering van de Voetbalwet.

Theoretisch kader:

In dit essay wordt ingegaan op een aantal rechtssociologische theorieën, met name de agendabouwtheorie en het rationaliteitenmodel. Voor de beantwoording van de hoofdvraag is het relevant om te weten hoe en waarom er een Voetbalwet is ingevoerd. Verschillende incidenten kunnen ervoor gezorgd hebben dat de openbare orde rondom voetbal hoger op de politieke agenda kwam te staan. Een onderscheid tussen bottom-up en top-down benadering kan hierbij gemaakt worden.  Daarnaast is het van belang om de rationaliteiten bij de Voetbalwet te onderzoeken, omdat er vanuit juridisch, economisch en politiek niveau anders naar een wet gekeken kan worden. Door te kijken naar de verschillende disciplines, kan er worden overwogen wat het zwaarste weegt: geven de economische, juridische of politieke argumenten de doorslag? Het is mogelijk dat een combinatie van argumenten er voor heeft gezorgd dat er gekozen is om een Voetbalwet te maken. Aan de hand van de deelvragen wordt de hoofdvraag beantwoord en de theorie zal daarbij een belangrijk aanknopingspunt zijn.

Vanwege de rechtssociologische aard zal niet al te diep worden ingegaan op de bepalingen uit de Voetbalwet en de Gemeentewet. Het gaat namelijk over de law in action in plaats van de law in books. De redenen voor invoering van de Voetbalwet zijn dus belangrijk om te onderzoeken.

Methode:

De belangrijkste documenten die geanalyseerd zullen worden zijn Kamerstukken, literatuur, krantenartikelen en rapporten. Aan de hand van deze documenten kan een beeld gevormd worden over de totstandkoming van de Voetbalwet. De actoren en factoren die een rol hebben gespeeld in de totstandkoming zullen dan ook naar voren komen.

Onderzoeksvragen:
De hoofdvraag in het essay zal als volgt zijn:

– Wat zijn de belangrijkste redenen voor de totstandkoming van de Voetbalwet?

De deelvragen in het essay zijn de volgende:

– Welke actoren en factoren hebben een rol gespeeld in de totstandkoming van de Voetbalwet?
– Waarom was de totstandkoming van de Voetbalwet noodzakelijk?
– Welke wijzigingen bevat de Voetbalwet ten opzichte van de situatie voordat de wet ingevoerd werd?

De hoofdvraag ziet op de vraag naar waarom de Voetbalwet tot stand is gekomen. Voetbalvandalisme en ernstige overlast lijken, gelet op de naam van de wet, belangrijke redenen. Duidelijk lijkt dat er meerdere redenen zijn voor de totstandkoming van de Voetbalwet: als dat niet het geval is, dan is er misschien sprake van symboolwetgeving. Dat zou kunnen betekenen dat de Voetbalwet inhoudelijk weinig nieuws toevoegt aan de eerdere situatie van voor de invoering van de wet.

De verschillende actoren in de maatschappij zullen verschillende verklaringen geven voor de relevantie van de Voetbalwet. Rampen, gevechten en financiële schade kunnen een rol hebben gespeeld bij de totstandkoming van de Voetbalwet. Het beschermen van de openbare orde zal voor de burgemeester en de politie belangrijk zijn, waardoor het oplossen van voetbal gerelateerde problemen nodig is. De sancties die de burgemeester en de politie kunnen opleggen behoren nuttig te zijn, maar de vraag is of dat ook het geval is. Belangrijk is dus om naast de actoren te achterhalen wat de factoren zijn voor het maken van de wet en of de wet voldoende kan worden gehandhaafd.

Mijn hypothese is dat de overlast die voetbal veroorzaakt voor de samenleving de belangrijkste reden is bij de totstandkoming van de Voetbalwet. Daarnaast is het mijn verwachting dat de gemeente een belangrijke rol heeft gespeeld in het totstandkomingsproces, omdat de gemeente de regels uiteindelijk moet handhaven.

Welke actoren en factoren hebben een rol gespeeld bij de totstandkoming van de Voetbalwet?

De afgelopen decennia hebben er vele incidenten plaatsgevonden: niet alleen in Nederland (slag bij Beverwijk), maar ook in Engeland (Hillsborough) en België (Heizeldrama). In Engeland is in 2000 de Football Disorder Act ingevoerd, waarna ‘’het voetbalhooliganisme in Engeland substantieel is terug gedrongen.’’[5] In Nederland is er jarenlang gelobbyd voor een Voetbalwet door verschillende belangenorganisaties, maar door de ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie is jarenlang de noodzaak van zo’n wet niet ingezien. Eind 2006 begon die houding te veranderen ‘’na rellen met Feyenoordsupporters in Nancy.’’[6] Het CDA, de VVD en de PVDA dienden een voorstel voor een initiatiefwet in (juni 2007), waarna de regering daarmee instemde.[7]

De agendabouw-theorie is een mogelijke verklaring voor het moeizame totstandkomingsproces. In de samenleving moet een privaat probleem worden gezien als een public issue. Dit betekent dat de problemen rondom afzonderlijke voetbalwedstrijden uiteindelijk moeten leiden tot een probleem voor de gehele samenleving. Vervolgens moet dat probleem door de samenleving als een politiek probleem worden gezien, zodat het op de politieke agenda komt. De media hebben een belangrijke invloed op onderwerpen die in het nieuws komen en uiteindelijk voor de politiek belangrijk worden.[8] Het kan echter een lange tijd duren voordat er daadwerkelijk actie wordt ondernomen bij een maatschappelijk probleem.

Het rationaliteitenmodel van Snellen[9] biedt een ander perspectief op de totstandkoming van de Voetbalwet. De politieke rationaliteit houdt in dat een politicus of minister zichzelf kan profileren door het invoeren van een wet. Het CDA, de VVD en de PVDA kunnen zich onderscheiden als partijen die een issue dat al jarenlang op de politieke agenda staat, namelijk de Voetbalwet, te regelen. De tweede rationaliteit is het juridische systeem, waarbij wetgeving belangrijk is. Veel burgemeesters zaten al lang te wachten op meer bevoegdheden zoals is geregeld in de Voetbalwet en bijvoorbeeld André Bolhuis (destijds voorzitter van het NOC*NSF) die de wetgever opriep om iets te doen.[10] De Raad van State bracht een negatief advies uit over de Voetbalwet aan de Eerste Kamer, omdat sommige bepalingen in de Voetbalwet een ‘’beperking van de privacy en het gezinsleven’’ tot gevolg had.[11] Vanuit de economische rationaliteit kan beargumenteerd worden dat door de nieuwe Voetbalwet de financiële schade beperkt kan worden.

Bij de evaluatie van de wet zijn onder meer de burgemeesters, de politie, de wetenschap, de  rechterlijke macht, de advocatuur, het openbaar bestuur en de KNVB aangeschoven.[12] De Koninklijke Nederlandse Voetbalbond heeft tijdens de verkiezingen gelobbyd voor een nieuwe Voetbalwet[13] en is dus een actor in het wetgevingsproces. Gelet op de partijen bij de evaluatie zijn er veel betrokkenen/actoren bij het totstandkomingsproces van de wet en de evaluatie daarvan. De vele incidenten, de lobby van onder meer de burgemeesters en de KNVB en de veranderende houding van de politiek waren belangrijke factoren bij de totstandkoming van de Voetbalwet.

Vanuit de bottom-up benadering kan een nadere verklaring worden gegeven voor de totstandkoming van de Voetbalwet. Doordat verschillende actoren, zoals de burgemeesters en de KNVB, hebben gepleit voor betere regelgeving, is uiteindelijk in de politiek besloten dat er een Voetbalwet moest komen. De actoren hebben er zo voor gezorgd dat de problemen rondom voetbal op de politieke agenda zijn gekomen. Doordat er veel actoren zijn, is het lastig om tot een voor iedereen wenselijk resultaat te komen. Als er uiteindelijk een compromis wordt gesloten, dan is er ‘’in de slotfase van het wetgevingsproces weinig ruimte over voor verandering.’’[14]

Waarom was de totstandkoming van de Voetbalwet noodzakelijk?

In dit essay zijn al een aantal incidenten als voorbeeld gegeven die mede hebben geleid tot de totstandkoming van de Voetbalwet. Aanleiding voor wijziging van de Gemeentewet was ‘’de constatering dat in Nederland al geruime tijd sprake is van onaanvaardbare vormen van overlast, met name in de steden en rond wedstrijden in het betaalde voetbal.’’[15] De vergelijking met de Engelse Voetbalwet werd met regelmaat gemaakt, omdat het als voorbeeld kon gelden voor de Nederlandse Voetbalwet. De hooligans worden in Engeland door de autoriteiten adequaat bestreden.[16]

Voor meerdere actoren, zoals de KNVB, de politie en de burgemeesters, is het belangrijk dat er weinig overlast plaatsvindt. Om de woorden van Opstelten (destijds minister van Veiligheid en Justitie) te gebruiken: ‘’De ambitie is dan dat het in het stadion weer een feest kan zijn en dat de gewone supporters geen last hebben van de zware beveiligingsmaatregelen.’’[17] De betrokkenen leken het er dus over eens te zijn dat de Voetbalwet, eventueel naar Engels voorbeeld, een goede stap was om de overlast te voorkomen.

In de inleiding is al beschreven dat er verschillende soorten rivaliteit bestaan en in de toekomst is de verwachting dat die rivaliteit zal blijven bestaan. Daarom was het noodzakelijk dat er een Voetbalwet tot stand is gekomen: zo lang het voetbal blijft bestaan zal er waarschijnlijk overlast zijn. Door het invoeren van een wet met meer bevoegdheden is beoogd om het aantal incidenten in de toekomst te laten afnemen.

Welke wijzigingen bevat de Voetbalwet ten opzichte van de situatie voordat de wet ingevoerd werd?

De KNVB is een ‘’non-profit sportbond die zelf via haar algemene voorwaarden een streng handhavingsinstrumentarium heeft gecreëerd.’’[18] Het stadionverbod is daar een bekend en veelgebruikt voorbeeld van. Na de eerder genoemde rellen van Feyenoord-fans in Nancy, was echter duidelijk dat de handhavingsinstrumenten niet voldoende waren.[19] De gemeente kon wel op basis van de Gemeentewet toezicht houden op openbare evenementen, maar de organisatoren zelf zijn verantwoordelijk voor het toepassen van de regels.

Door de invoering van de Voetbalwet kreeg de burgemeester de bevoegdheid om ‘’een gebiedsverbod, groepsverbod of meldingsplicht op te leggen aan notoire ordeverstoorders.’’[20] Ook op andere soorten overlast is de Voetbalwet toepasbaar. Het Openbaar Ministerie heeft ook uitgebreidere bevoegdheden gekregen door de invoering van de Voetbalwet, zoals de meldplicht en het gebiedsverbod. In een brief van Opstelten concludeerde hij dat de wet ‘’een goede score’’ heeft, maar ‘’dat er ook knelpunten worden ervaren’’ over het ‘’toepassingsbereik van de wet.’’[21] In een reactie van Opstelten over de evaluatie van de Voetbalwet stelde hij dat de samenwerking tussen de partijen een impuls heeft gekregen, dat de gebruikers van de wet moeite hebben met de termijnen van de maatregelen, dat de wet een aanvulling is op de al bestaande instrumenten en dat de knelpunten deels komen door de hoge verwachtingen van de Voetbalwet.[22]

Bij de evaluatie van de Voetbalwet kwam naar voren dat de gemeenten de wet vooral nuttig vonden bij wijkoverlast en evenementen zoals de jaarwisseling.[23] De knelpunten hebben met name te maken met het voetbalvandalisme zelf, namelijk bij de maximale duur van een gebiedsverbod en de eis van herhaaldelijkheid. Praktische knelpunten zien voornamelijk op de goede dossiervorming, de intergemeentelijke meldingsplicht en het ontbreken van ‘’een compleet beeld van de beschikbare instrumenten en mogelijke maatregelen om overlast te bestrijden’’.[24] Voor het OM gelden de genoemde knelpunten niet of minder erg.

De belangrijkste maatregelen die de burgemeester heeft gekregen door de Voetbalwet zijn het gebiedsverbod, het groepsverbod, de meldingsplicht en het bevel 12-minners. De Officier van Justitie heeft het gebiedsverbod, het contactverbod, de meldingsplicht en de hulpverleningsplicht.[25] Begin 2012 is er een evaluatie geweest van de Voetbalwet en de belangrijkste conclusie daaruit was dat ‘’er behoeft is aan een aanscherping van bestaande instrumenten.’’[26] In de praktijk moeten wetten eerst enige tijd van kracht zijn voor een evaluatie nuttig is, maar door de gemeenten, de VNG en de KNVB zijn dusdanig veel knelpunten naar voren gebracht dat een aanscherping gewenst is.[27] In artikel 172a van de Gemeentewet en artikel 38v van het Wetboek van Strafrecht zijn enkele wijzigingen aangebracht. Deze wijzigingen zien vooral op de verscherping van de maatregelen die de burgemeester kan opleggen en de maximumtermijn voor het opleggen van een gebiedsverbod.

Resultaat

De hoofdvraag van dit essay is als volgt: Wat zijn de belangrijkste redenen voor de totstandkoming van de Voetbalwet? Aan de hand van voorgaande paragrafen kan deze vraag beantwoord worden. De redenen voor de totstandkoming van de Voetbalwet zijn: 1. de grote overlast die veroorzaakt werd door voetbal en 2. het gebrek aan geschikte maatregelen van de burgemeesters en de Officier van Justitie om tegen zulke overlast op te treden. Deze redenen kwamen naar voren in de voorgaande alinea’s en geven een beeld van de totstandkoming van de Voetbalwet.

Uit de evaluatie van de wet blijkt dat in eerste instantie nog geen optimaal resultaat is bereikt, waardoor er in 2015 een aanscherping van de Voetbalwet volgde. Aan de knelpunten van de gemeentes, de KNVB en de OvJ lijkt op deze manier tegemoet te zijn gekomen. Na jarenlange incidenten is er uiteindelijk een wet tot stand gekomen waar de actoren op gewacht hebben. Er zijn wellicht nog enkele onderdelen van de Voetbalwet die verbetert kunnen worden, maar vooralsnog lijkt de Voetbalwet een goede uitkomst te zijn voor alle betrokkenen.

Conclusie

In de inleiding zijn een aantal onderwerpen aangesneden die bij de totstandkoming van een wet een verklaring kunnen geven. Te beginnen met de agendabouwtheorie: in het geval van de Voetbalwet lijkt er sprake te zijn van een bottom-up wijze van het verschijnen op de politieke agenda. Jarenlang werd er niks gedaan door de politiek om een wet tot stand te brengen. Na meerdere incidenten en door oproepen van onder meer de gemeentes en de KNVB, was de rel met Feyenoordsupporters in Nancy de welbekende druppel. Door de politiek werd toen besloten om de Voetbalwet tot stand te brengen.

De juridische rationaliteit is waarschijnlijk de belangrijkste reden voor het maken van de Voetbalwet. Zowel de burgemeesters als de Officier van Justitie hadden voorheen te weinig mogelijkheden om problemen rondom het voetbal aan te pakken. Dit is door de komst van de Voetbalwet en de aanscherping daarop in positieve zin veranderd.

Een beperking van het onderzoek is dat de evaluatie inmiddels 6 jaar geleden gebeurd is en het beeld over de Voetbalwet kan op dit moment veranderd zijn. De aanscherping is ook al zo’n 3 jaar oud, waardoor niet geheel duidelijk is hoe er op dit moment door de betrokkenen over de Voetbalwet wordt gedacht. In april 2019 zal er een nieuwe evaluatie van de wet plaatsvinden[28], waarna het beeld dat in dit essay is geschetst kan veranderen.

Mijn standpunt is dat de Voetbalwet voor een goede verandering heeft gezorgd, omdat het voetbal als grote sport in Nederland aandacht verdient van de wetgever. Uit de evaluatie van volgend jaar kan blijken dat er nog meer aanpassingen benodigd zijn in de Voetbalwet en als dat nodig is, dan is het een goed idee om daadwerkelijk betere bepalingen in de wet op te nemen.

Literatuurlijst

Berkouwer en Van der Grinten, Gst. 2012/29
E.C. Berkouwer en J.H.A. van der Grinten, ‘’De Wet MBVEO (of: Voetbalwet) en de roep om meer’’, Gst. 2012/29, afl. 7367, artikel 29.

Bos, NJB 2007/6
W. Bos, ‘’Over de meerwaarde van een voetbalwet en doorberekening van politiekosten’’, NJB 2007/6, afl. 1, p. 6.

Brouwer en Jacobs, NJB 2012/1215
J.G. Brouwer en K. Jacobs, ‘’Naar een Engelse Voetbalwet’’, NJB 2012/1215, afl. 21, p. 1215.

Brouwer en Schilder, Sport en recht 2009/3
J.G. Brouwer en A.E. Schilder, ‘’De Voetbalwet: ongekende mogelijkheden’’, Sport en Recht 2009/3, afl. 3, p. 89-100.

Cornelisse, Scnieuws 2010/6
L. Cornelisse, ‘’Aanhoudende kritiek op de Voetbalwet’’, Scnieuws 2010/6, afl. 30.

Huls en Stoter, Recht van onderop, 2011
N. Huls en S. Stoter, ‘’Welke rol spelen ambtenaren in het wetgevingsproces’’, in: M. Hertogh en H. Weyers (red.), Recht van onderop’’, Nijmegen, Ars Aequi Libri 2011, p. 19-40.

Princen, analyzing the European Union Policy Process 2010
S. Princen, ‘’Agenda setting’’ (multiple streams model van Kingdon), in: E. Versluis e.a. (red.), Analyzing the European Union policy process, London: Palgrave, 2010, hoofdstuk 5., p. 107-131.

RdZ, Scnieuws 2010/5
RdZ (volledige naam onbekend), ‘’Voetbalwet inbreuk op gezinsleven’’, Scnieuws 2010/5, afl. 29.

Van Rooij, Bijlsma, Schilder en Smeehuijzen, Ars Aequi 2016/11
A.E. van Rooij, J. Bijlsma, A.E. Schilder en J.L. Smeehuijzen, ‘’Bestrijding van voetbalgeweld: de civielrechtelijke, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke aanpak van voetbalgeweld geïntegreerd beschouwd’’, AA20160809, afl. 11, p 809-819.  

Vakliteratuur, NJB 2014/609
Auteur onbekend, ‘’Aanscherping Voetbalwet’’, NJB 2014/609, afl. 11, p. 609. 

Kamerstukken:

Kamerstukken II 2011/2012, 25232, nr. 58.
Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie, ‘’Voetbalvandalisme’’, Den Haag: 1 juli 2011.

Kamerstukken II 2011/2012, 25232, nr. 61.
Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie, ‘’Voetbalvandalisme’’, Den Haag: 4 september 2012.

Wetgeving:

Stb, 2015, 255
Wet van 30 juni 2015 tot wijziging van de Gemeentewet en het Wetboek van Strafrecht ter aanscherping van de maatregelen ter bestrijding van voetbalvandalisme en ernstige overlast

Rapporten:

Rapport Pro Facto 2012
H. Winter (red), ‘’Op doel?: Evaluatie van de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast’’, Groningen (22 juni 2012).

Rapport KNVB 2015
PWC, ‘’De Kracht van voetbal: sturen op de maatschappelijke impact van voetbal’’ (7 januari 2015).

Krantenartikelen:

De Volkskrant 28 juni 2007
Auteur onbekend, ‘’Ter Horst blij met Voetbalwet’’, de Volkskrant 28 juni 2007.  

AD
8 september 2017
F. Schotanus, ‘’’Ik hoorde knuppels op het hoofd van Carlo Picornie neerkomen’’’, AD 8 september 2017.

AD 8 juni 2018
Redactie, ‘’Evaluatie Voetbalwet al in april’’, AD 8 juni 2018.

NRC 29 juni 2018
C. van der Veen, ‘’Politiechef vervolgd voor Hillsborough-drama 1989’’, NRC 29 juni 2018.

[1] Rapport KNVB 2015, p. 53-54.

[2] Stb. 2015, 255.   

[3] AD 8 september 2017.

[4] NRC 29 juni 2018.

[5] Brouwer en Jacobs, NJB 2012/1215.

[6] Brouwer en Schilder, Sport en recht 2009/3, p. 89.

[7] De Volkskrant 28 juni 2007.

[8] Princen, analyzing the European Union Policy Process 2010, p. 109.

[9] Huls en Stoter, Recht van onderop, 2011, p. 24-25.

[10] Cornelisse, Scnieuws 2010/6.

[11] RdZ, Scnieuws 2010/5.

[12] Berkouwer en Van der Grinten, Gst. 2012/29.

[13] Bos, NJB 2007/6.

[14] Huls en Stoter, Recht van onderop, 2011, p. 23.

[15] Berkouwer en Van der Grinten, Gst. 2012/29. 

[16] Van Rooij, Bijlsma, Schilder en Smeehuijzen, Ars Aequi 2016/11, p. 819.

[17] Kamerstukken II 2011/2012, 25232, nr. 61, p. 2.

[18] Van Rooij, Bijlsma, Schilder en Smeehuijzen, Ars Aequi 2016/11, p. 810.

[19] Van Rooij, Bijlsma, Schilder en Smeehuijzen, Ars Aequi 2016/11, p. 810.

[20] Van Rooij, Bijlsma, Schilder en Smeehuijzen, Ars Aequi 2016/11, p. 810.

[21] Kamerstukken II 2011/2012, 25232, nr. 61, p. 4.

[22] Kamerstukken II 2011/2012, 25232, nr. 58, p. 2-3.

[23] Rapport Pro Facto 2012, p. 1.

[24] Rapport Pro Facto 2012, p. 1-2.

[25] Rapport Pro Facto 2012, p. 13-17 en 23-35.

[26] Vakliteratuur, NJB 2014/609.

[27] Vakliteratuur, NJB 2014/609.

[28] AD 8 juni 2018.

Plaats een reactie

twaalf − acht =