De stand van de democratie – mogelijke verbeteringen

Voorstel van Van Reybrouck

Inleiding

De democratie is een staatsvorm met een lange geschiedenis: in het oude Griekenland werden al vormen van democratie gebruikt. Na enkele revoluties in de 18^e eeuw hebben veel landen in voornamelijk het westen een vorm van democratie ingevoerd, waarbij met name gebruikt werd gemaakt van verkiezingen. De afgelopen jaren lijkt er steeds meer onvrede te ontstaan over de huidige vorm van de democratie. In dit paper zal de visie van David van Reybrouck uiteengezet worden, waarna ik zijn visie zal beoordelen in het licht van mijn vakgebied: rechtsgeleerdheid.

In paragraaf 1 zal eerst de inzet van de auteur kort besproken worden. Vervolgens zal in paragraaf 2 een samenvatting van de tekst gegeven worden. Daarna zal in paragraaf 3 een korte weergave van de conclusie volgen. Tot slot zal ik in paragraaf 4 een analyse van de tekst geven op basis van mijn expertise op het gebied van rechtsgeleerdheid.

Inzet van de auteur

Van Reybrouck heeft geconstateerd dat er in veel westerse democratieën onrust heerst ten aanzien van de democratie. Een van de oorzaken daarvan is de representatie van het volk in het parlement. De leden van de Tweede Kamer worden rechtstreeks gekozen door stemgerechtigde burgers. Deze vorm van representatieve democratie zorgt ervoor dat beleid vooral op de korte termijn gericht is in plaats van op de lange termijn. Steeds meer kiezers zijn zwevend geworden, er gaan steeds minder mensen stemmen en de ledenaantallen van politieke partijen dalen aanzienlijk. Het besturen is steeds minder daadkrachtig, waardoor bij burgers een Democratisch Vermoeidheidssyndroom ontstaan is. Van Reybrouck probeert hiervoor in dit boek een oplossing te vinden. In de tussenkopjes gebruikt hij medische termen om de ‘’ziekte’’ van de westerse democratieën te benadrukken.

Samenvatting van de tekst

Symptomen:

Alhoewel veel mensen in het westen democratie een goed staatsbestel vinden, neemt het vertrouwen in de politiek af. Er is sprake van geestdrift en wantrouwen onder burgers. Het evenwicht tussen efficiëntie/daadkracht en legitimiteit/draagvlak zijn omgekeerd evenredig aan elkaar. De symptomen van het legitimiteitsprobleem zijn als volgt: er gaan steeds minder mensen stemmen, er is sprake van kiezersverloop en steeds minder mensen zijn lid van een politieke partij. De symptomen van het efficiëntieprobleem zijn: het formatieberaad duurt steeds langer, de regeringspartijen hebben het zwaar te verduren en het besturen gaat steeds langzamer. Regeringen lijken steeds minder krachtig te worden door kortetermijnpolitiek. Bovendien wordt het besturen bemoeilijkt door de driehoek politiek – bedrijfsleven – media. In het westen is er kortom dus sprake van een Democratisch Vermoeidheidssyndroom.

Diagnoses:

Het Democratisch Vermoeidheidssyndroom kan meerdere oorzaken hebben, namelijk: het ligt aan de politici (diagnose van het populisme), het ligt aan de democratie (diagnose van de technocratie), het ligt aan de representatieve democratie (diagnose van de directe democratie) of het ligt aan de electoraal-representatieve democratie (een nieuwe diagnose). In de komende alinea’s zullen deze diagnoses worden behandeld.

Het populisme stelt als diagnose dat de crisis in de democratie wordt veroorzaakt door het politieke personeel. De huidige bestuurders zouden niet goed meer aanvoelen wat de behoeften van de bevolking zijn. De remedie voor het Democratische Vermoeidheidssyndroom is dat er een volksere volksvertegenwoordiging moet ontstaan. Het populisme is wellicht niet de perfecte oplossing voor het Vermoeidheidssyndroom, maar enkele elementen zijn waardevol. De legitimiteit kan worden verhoogd door politici op een andere manier te rekruteren. De efficiëntie wordt echter niet noodzakelijk verbetert, omdat de politici wellicht niet het daadwerkelijke probleem zijn.

De technocratie stelt als diagnose dat de democratie het probleem is. Omslachtigheid en traagheid zijn problemen in een democratie, waardoor mensen gaan twijfelen aan democratie an sich. Technocraten/experts kunnen het algemeen belang behartigen, waarmee de efficiëntie wordt vergroot. Een verhoogde efficiëntie zorgt echter niet meteen voor meer legitimiteit. Technocratie kan op de korte termijn voor een impuls zorgen, maar op de lange termijn is het onhoudbaar. Het Democratisch Vermoeidheidssyndroom wordt verholpen door efficiëntie boven legitimiteit te plaatsen. Efficiëntie zorgt niet automatisch voor legitimiteit, waardoor ook deze optie niet handig lijkt.

De directe democratie stelt als diagnose dat het aan de representatieve democratie ligt. Vanaf 2011 hebben er steeds meer protesten plaats gevonden (zoals Occupy). Degenen die het volk moeten representeren doen dat tegenwoordig vaak onvoldoende, wat voor ontevredenheid zorgt. Burgers hebben de afgelopen jaren steeds meer inspraak geëist. Het Democratisch Vermoeidheidssyndroom ligt aan de huidige representatieve democratie met de specifieke rituelen en structuren. Verbetering van de democratie is beter dan de vervanging ervan. Legitimiteit is belangrijker dan efficiëntie: bij veel protesten is sprake van antiparlementarisme. Tegenwoordig kennen de protesterende bewegingen de geschiedenis niet en er zijn nauwelijks alternatieven verzonnen voor het parlementaire systeem. De diagnose dat er een probleem is met representatieve democratie klopt, maar het alternatief was niet aanwezig. Het protesteren leek vaak belangrijker dan het komen tot oplossingen.

Een andere diagnose is dat het Democratisch Vermoeidheidssyndroom aan de electoraal-representatieve democratie ligt. In de afgelopen jaren zijn veel nieuwe voorstellen gedaan om de representatieve democratie te versterken: vaak door het verzinnen van nieuwe spelregels. Het probleem lijkt echter te liggen bij de verkiezingen. In een democratie worden verkiezingen bijna automatisch veronderstelt, waardoor verkiezingen een doel op zich lijken te zijn. De democratie met verkiezingen is door Europese landen als een soort exportproduct gebruikt. Het focussen op verkiezingen is bijzonder: in de 3000-jarige historie van de democratie zijn veel experimenten gedaan en pas de laatste 200 jaar zijn verkiezingen belangrijk geworden. De context waarin verkiezingen zijn ontstaan wordt vaak vergeten: tegenwoordig ziet het politieke landschap er na vele jaren anders uit dan oorspronkelijk bedacht is. In de afgelopen eeuwen zijn mensen burgers geworden in plaats van onderdanen. Bovendien is de democratie gereduceerd tot een representatieve democratie met verkiezingen. Het vasthouden aan verkiezingen zorgt voor ondergraving van de democratie.

Pathogene:

Bij de veroorzaking van het Democratisch Vermoeidheidssyndroom door de electoraal-representatieve democratie kan het goed zijn om te kijken naar invulling van het democratisch verlangen in het verleden. Loting is sinds de Atheense democratie regelmatig gebruikt, voornamelijk in de middeleeuwse Italiaanse stadstaten. Enkele belangrijke Franse filosofen hebben zich in de 18^e eeuw gebogen over de democratie. Montesquieu en Rousseau waren het erover eens dat loting democratischer is dan verkiezingen. Een mengvorm van verkiezingen en loting is het gunstigst voor de samenleving: loting en verkiezingen kunnen elkaar wederzijds versterken.

Na de Amerikaanse en Franse revoluties namen de aristocraten het voortouw. Volgens hen was loting niet haalbaar en wenselijk, waarna op verkiezingen werd overgegaan. De nieuwe elite wilden liever een aristocratische dan een democratische republiek. Adams beschreef een situatie waarin de aristocratie meer macht zou krijgen, wat in tegenspraak is met het Atheense ideaal van gelijke kansen. Volgens Madison zorgde de aristocratie voor efficiëntie en de verkiezingen voor legitimiteit. In Frankrijk werd de erfelijke aristocratie verjaagd en kwam er een gekozen aristocratie voor in de plaats. De verkiezingen zijn geacht een democratisch instrument te zijn, maar zo is het niet bedoeld. De pathogenese van het electoraal fundamentalisme is dat loting het onderspit moest delven ten koste van verkiezingen. Door verruiming van het stemrecht in de 20^e eeuw is de aristocratische procedure gedemocratiseerd. Het Democratisch Vermoeidheidssyndroom is een logisch gevolg van de heiligverklaring van het electoraal-representatieve stelsel.

Remedies

Eind 20^e eeuw vond er een revival van de loting plaats na een publicatie van Fishkin. De term deliberatieve democratie is een belangrijk begrip geworden: collectieve beraadslaging staat centraal en er worden rationele oplossingen gevonden voor maatschappelijke uitdagingen. Fishkin toonde als wetenschapper aan dat gewone individuen met goede instrumenten een goede burger werden. Deliberatieve democratie kan een krachtige impuls geven aan de electoraal-representatieve democratie. Burgerparticipatie moet politiek verankerd worden. Zelfselectie verhoogt de efficiëntie, loting verhoogt de legitimiteit.

Democratische vernieuwing is een langzaam proces. Referenda zijn als oplossing voorgedragen, maar dit staats haaks op deliberatieve democratie. Het overleg tussen burgers krijgt vaak kritiek, zowel van tegenstanders in de politiek als in de commerciële media. In de buitenlandse media is weinig bericht over de experimenten omtrent democratische innovatie. Wetenschappers en activisten hebben daarom een belangrijke taak om innovaties zoals loting onder de aandacht te brengen.

In 2013 werd door Bouricius afgevraagd hoe haalbaar de voorstellen waren: het is belangrijk om voor een impuls te zorgen qua draagvlak en draagkracht. Bouricius vond dat er verschillende organen nodig waren om tegenstrijdige belangen in evenwicht te houden. Door de blauwdruk van organen kan er een gunstig evenwicht ontstaan tussen legitimiteit en efficiëntie. Het ideaal is een balans van regeren en geregeerd worden. Het is echter de vraag hoe de voorstellen moeten worden ingevoerd.

De democratie neemt de vorm aan van bestaande omstandigheden. Loting kan helpen om de systeemcrisis van de democratie op te lossen. In deze fase van de geschiedenis gaat het om government by the people: wetgevende en besturende taken moeten aan burgers worden toevertrouwd. Het meest gehoorde bezwaar tegen loting is de zogenaamde incompetentie van niet-gekozenen. De bezwaren zijn echter te weerleggen. Een bi-representatief model is de beste remedie tegen het Democratisch Vermoeidheidssyndroom. In de toekomst kan er een volledig stelsel gebaseerd op loting komen. De bestuurlijke renovatie kan in de EU of België worden uitgeprobeerd.

Conclusie van David van Reybrouck

Volgens Van Reybrouck maken de verkiezingen de democratie kapot, hoewel de verkiezingen als zodanig nooit als democratisch instrument zijn bedoeld. De afgelopen jaren is de invloed van de burgers toegenomen. De hedendaagse instrumenten zijn nuttig en waardevol, maar schieten nog wel tekort. Instrumenten als referenda houden de burgers nog grotendeels buiten. Zonder nieuwe maatregelen zal de onvrede over het huidige democratische bestel verder toenemen. Tegenwoordig worden politieke partijen als de meest corrupte entiteiten wereldwijd gezien. Dit is veelzeggend: burgers hebben weinig vertrouwen in de politiek. Een strijd tussen burgers en politiek lijkt noodzakelijk: er moet meer politieke inspraak komen voor burgers. Het is nodig dat de democratie ook echt democratisch wordt: de huidige (aristocratische) democratie schiet tekort.

Analyse van de toepassing op het rechtsgebied

In het recht is machtenscheiding een belangrijk principe, waarbij checks and balances kunnen zorgen voor een evenwicht tussen de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. In de praktijk werken de wetgevende en uitvoerende macht regelmatig samen: bij het maken van wetgeving heeft het parlement een functie in het maken van wetten en de regering heeft een rol in de uitvoering van die wetgeving. De rechtspraak dient zich zo veel als mogelijk afzijdig te houden van het wetgevingsproces. Als een van de drie machten te veel invloed of macht heeft, dan kunnen de andere machten hun waarde verliezen.

De idee van machtenscheiding klinkt als een goed principe. Tegenwoordig zijn er echter enkele problemen zichtbaar: de wetgeving is niet altijd democratisch genoeg, in de uitvoering worden er fouten gemaakt en de rechters hebben met hun uitspraken invloed op uitvoering en wetgeving. Voorbeelden hiervan zijn bijvoorbeeld het invoeren en afschaffen van het referendum (wetgeving waar niet iedereen het mee eens is), de problemen omtrent de toeslagenaffaire van de Belastingdienst (er was mogelijk sprake van fraude met kinderopvangtoeslagen, wat een fout in de uitvoering is) en de Urgenda-uitspraak van de Hoge Raad (rechter heeft hiermee invloed op het milieudebat).

Deze voorbeelden laten zien dat de staatsmachten zich met elkaar bemoeien, en niet altijd op de juiste manier. Een vervolgvraag kan vervolgens zijn: waarom hebben burgers dan geen aanspraak op meer macht? Als de staatsmachten zich met elkaar bemoeien, waarmee soms de grenzen van checks and balances worden opgezocht, dan zou het niet redelijk lijken als burgers geen invloed zouden mogen hebben.

Qua wetgeving lijkt het me niet altijd verstandig om willekeurige burgers te loten. Als er bijvoorbeeld wetten moeten worden vastgesteld over euthanasie of over gevangenisstraffen van moordenaars, dan komt er wellicht te veel emotie bij kijken. Bovendien hebben veel burgers niet voldoende inzicht in de gang van zaken omtrent euthanasie of gevangenisstraffen. De burgers kunnen door experts worden geïnformeerd over de gevallen waar wetgeving nodig is, maar de vraag is of burgers voldoende inzicht krijgen en of de experts onafhankelijk zijn. Artsen en rechters moeten uiteindelijk euthanasie uitvoeren of gevangenisstraffen geven. Te veel bemoeienis is wellicht niet gewenst.

In het recht gelden er bepaalde normen die niet even gemakkelijk of duidelijk zijn. Als een moordenaar bijvoorbeeld ‘’slechts’’ vijf jaar gevangenisstraf krijgt, dan zullen waarschijnlijk verbaasde reacties volgen. Door omstandigheden kan het echter zo zijn dat de straf laag lijkt uit te vallen. Voor burgers is het echter niet altijd begrijpelijk waarom er in sommige zaken een ‘’korte/lage’’ gevangenisstraf volgt. Een belangrijke vraag is of burgers daadwerkelijk neutraal kunnen blijven en hun emoties niet de overhand laten krijgen. Advocaten en rechters moeten een relatief lange opleiding volgen om bevoegd te zijn deel te nemen aan een rechtszaak. Niet alle burgers hebben een juridische achtergrond, waardoor bepaalde noodzakelijke kennis ontbreekt.

In de politieke besluitvorming moet naar mijn mening rekening worden gehouden met de hiervoor benoemde ‘’problemen’’. Kennis van bijvoorbeeld de euthanasiepraktijk of de rechtspraktijk kan nuttig zijn om concrete besluitvorming. Als de voorstellen die Van Reybrouck heeft voorgesteld worden ingevoerd, dan lijdt dat misschien tot een aantal onbevredigende wetten. Zoals eerder benoemd is het belangrijk dat de rechtspraak zo veel mogelijk onafhankelijk blijft en rechters dienen een bepaalde vrijheid te hebben om recht te spreken. Bij loting van burgers lijkt me belangrijk dat minimaal de helft van het aantal gelote burgers enige kennis heeft van juridische zaken en het onderwerp van wetgeving. Dit om de kwaliteit van de wetten te waarborgen. Hier kan tegenin worden gebracht dat burgers het wellicht niet veel slechter zullen doen qua wetgeving dan politici. Daar is wat voor te zeggen, aangezien burgers kunnen worden geïnformeerd over het onderwerp van besluitvorming. Bovendien kan het goed zijn als er met een verse blik wordt gekeken naar moeilijke besluitvormingsvraagstukken, bijvoorbeeld ten aanzien van het legaliseren van wiet en andere soorten drugs. Kortom: er zijn zowel voordelen als nadelen te bedenken voor het invoeren van de voorstellen die Van Reybrouck bedacht heeft.

Het lijkt me op basis van mijn bevindingen een redelijk goed idee om loting in te voeren. Indien burgers wetgeving vaststellen, kan dat wellicht voor meer eensgezindheid zorgen. Het lijkt me belangrijk om eerst een experiment te doen waarbij burgers beslissen over juridische kwesties. Als de rechters de wetgeving hebben toegepast, kan er een onderzoek komen naar de tevredenheid van de rechters over de kwaliteit daarvan.

Gelet op het feit dat juridische kwesties ingrijpend kunnen zijn, moet loting naar mijn mening niet meteen volledig worden ingevoerd. Door de tevredenheid van rechters te onderzoeken en door het loten op verschillende manieren toe te passen, kan bekeken wordt of loting daadwerkelijk goed werkt. Als er wordt geëxperimenteerd met de verdeling van burgers in groepen, kan worden gekeken of het nodig is om kennis te hebben van een bepaald vakgebied. In sommige groepen kunnen voor de helft burgers met veel kennis zitten en voor de helft willekeurige mensen. Zowel de burgers met kennis als de willekeurige burgers worden geloot. De burgers met kennis in een specifiek vakgebied kunnen dan vooraf worden bepaald, waarna loting bepaald wie binnen de specifieke groep mag deelnemen aan besluitvorming.

Vooralsnog ben ik nog enigszins sceptisch of loting echt goed werkt op het besluitvormingsproces omtrent juridische zaken. Als na verder onderzoek blijkt dat ook op juridisch gebied goed wordt besloten, dan lijkt het me een uitstekend idee om burgers te loten. Het lijkt me goed om burgers te betrekken in de besluitvorming, zodat de democratie ook echt een democratie is/wordt. Loting kan zorgen voor wetten die democratischer zijn, maar het kan ook zorgen voor een verminderde rechtsprekende ruimte voor rechters. Bovendien lijkt het me goed dat er rationeel wordt besloten in plaats van emotioneel: derhalve is het goed informeren van gelote burgers noodzakelijk.